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公共资源交易信息化平台的规范与提升

2021-04-30

 

公共资源交易信息化平台正在高速发展,各地都在加大投入升级和新建各类信息化平台。信息化平台在前期建设中存在着不规范、重复投资、区域垄断等问题,本文通过对前期问题的分析,提出信息化平台建设中应注意的问题,供业内参考。

 

近年来,随着信息网络和多媒体技术的发展,各地公共资源交易信息化平台如雨后春笋般发展并不断壮大,中国招标投标已从纸质时代进入电子化时代。2020年初,新冠肺炎疫情暴发,各地纷纷采取措施推动公共资源交易由现场交易向不见面交易转变,促进中国招标投标加速向远程不见面信息化时代发展。今后一段时期,公共资源交易信息化平台将迎来更大规模的建设和投入,信息化平台建设已进入高速发展期。同时,我们应清醒地看到,公共资源交易信息化平台建设中还存在一些问题,如何规范信息化平台建设是公共资源交易领域的一项重要课题。

一、公共资源交易信息化平台建设的发展历程和趋势

从公共资源交易信息化平台发展历程和趋势分析,暂可以把信息化平台发展分为三个时期。

第一时期以2005年住房和城乡建设部《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》(建市〔2005〕208号)中规定“提倡采用电子招标、电子投标和计算机辅助评标”为标志,这时期信息化发展没有规范标准,各地自行散发建设。第二个时期以2013年国家颁布《电子招标投标办法》(八部委20号令,以下简称“20号令”) 为标志,对公共资源交易信息化平台建设制定了详细标准和技术规范;2015年《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(国办发〔2015〕63号,以下简称“63号文”),2017年《“互联网+”招标采购行动方案(2017—2019 年)》(发改法规〔2017〕357号)两个文件相继出台,对信息化平台建设提出了明确的建设目标和时间要求。第三个时期,2019年国家《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》(国办函〔2019〕41号,以下简称“41号文”)和2020年国家发展改革委《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》(发改电〔2020〕170号) 先后发布,以此为标志,公共资源交易信息化进入高速发展期。这个时期前期以规范和远程不见面为显著特征,共享和数据分析将得到初步应用。预计到2023年前后,将进入下一阶段,以区块链、5G和人工智能技术运用为特征,极大提升公共资源交易效率和服务效能。

二、公共资源交易信息化平台建设前期存在的问题

(一)基础架构不规范,平台信息不共享

2015年,国务院办公厅印发63号文,自此,“加快推进交易全过程电子化,建立统一的公共资源交易平台”成为大势所趋,各地公共资源交易信息化平台建设遍地开花,呈现一派欣欣向荣的景象。然而多年来,无论20号令要求的交易平台、公共服务平台和行政监督平台三台分离的系统架构,还是63号文明确的鼓励电子交易系统实现市场化竞争,实际情况并没有达到要求。各类平台自成一体,主体信息库不能互认,信息数据不能共享等情况还普遍存在。

(二)建设投入重复无序,开发市场区域垄断

最近几年,各地在公共资源交易信息化平台建设上的投入很大,少则几十上百万元,多则数百上千万元。一方面,如此大范围大规模的投入,在一个区域内存在重复投资现象,省级在建、市级在建、县级也在建,同一个交易中心内建设,交通、水利等平台也同时在建,如此多的平台,有的功能和流程并没有大的区别,是否有必要级级建、行行建,值得商榷。另一方面,信息化平台大建设形成了一个很大的软件开发市场。因为软件开发区别于其他商品,一经使用就不易更换,会涉及沉淀的数据和使用习惯。从无缝对接角度,更喜欢上下统一、前后一致,省级平台由哪家开发,一般省级以下的平台也由其开发;平台一期由哪家开发,后面的升级和优化也自然不变,很容易形成一定程度的区域垄断。体现在经济上,信息平台建设的价格不透明,在外部看来高尖端,对专业内部看来就是一个软件,同样的软件能开价上百万,也能开价几万,在区域垄断下更多由软件开发商说了算,这是很不正常的经济现象。同时这种垄断还体现在平台的建设架构和功能上,同一区域不同地方由同一公司开发的软件有很大的雷同性,遍地开花但不能百花齐放,少了应有的多样性,不利于信息化平台的发展。

(三)平台建设求新不求实,对软件公司高度依赖

在各类公共资源交易信息化平台建设中,为了便于宣传和彰显成绩,显示平台的先进性,软件开发公司和建设方喜欢用新技术新概念来包装和制造噱头,什么新发展什么,一味简单追求“与时俱进”,而往往忽视了平台基础架构的合理性和技术标准的规范性。同时,在平台开发使用过程中,建设方由于缺乏技术人才,容易过分依赖软件公司,特别是开发市场形成一定区域垄断后,从方案设计到实际建设,软件公司更多地考虑自身利益最大化,弱化平台建设方的权益,而平台建设方没有能力维护自身权益,甚至都没有意识到去维护。同时,软件公司以平台维护之名拥有超级身份和权限,存在非常大的安全隐患,为违规操作、谋取私利埋下“定时炸弹”。

三、公共资源交易信息化平台高速发展期应注意的问题

(一)细化顶层设计和强化政策引领,统筹区域平台建设

进一步细化国家层面和省级层面的总体设计,严格执行20号令等相关规定,通过严格的监督管理机制完善提升现有平台和规范建设新平台。在省级层面,制定全省信息化平台发展规划,省、市、县各层级分工协作,明确各层级在信息化平台建设中的任务和范围,强化指导,统筹推进。在一定区域内制定统一的交易规范和流程,集中资金和技术力量,整合建设功能完善统一的信息化平台。不同层级的信息化平台要统一数据标准,实现数据交互共享。大数据、云计算、5G商用、人工智能、区块链等新技术日趋成熟,未来的交易组织方式将因新技术的使用而改变,国家和省级层面应集中技术力量提前做好技术研究与储备,积极开展试点,适时向下推广。建议由省级机构统一建设全省标准版的公共服务平台和行政监督平台,各地市可以在标准版基础上进行二次个性化开发,实现更大范围的统一和规范。除了公共服务平台和行政监督平台,一些投入大的共性功能,也可由省级统一开发,各地市个性化完善。比如江苏不见面开标就是一个非常典型的成功案例,江苏不见面开标南京、南通先行,技术成熟后,由省中心统一建设标准版并免费在全省推广。这种方式不但提高了全省不见面开标工作的推进效率,同时大大提高了国有资金使用效益。

(二)促进交易平台市场化发展,打破区域垄断

20号令和63号文明确鼓励电子交易系统市场化竞争。但这么多年来,交易平台的市场化并没有得到实行,少了经济驱动和市场激励,相当程度制约着交易平台的发展。分析其原因,主要有:一是没有形成市场氛围,以交易中心自建平台一统天下的格局没有被打破;二是社会对招标投标市场缺乏信任度,对社会资本参与建设的交易平台会有天然的不信任感;三是三台不分,社会主体缺乏参与建设交易平台的基本条件。因此,要通过一些激励措施打破现有信息化平台建设市场格局,大力鼓励交易平台建设市场化。通过引入社会资本,培育市场,打破区域垄断,引导公共资源交易健康发展。

(三)加强基础功能开发,筑牢信息安全防护网

公共资源信息化平台建设要按照国家要求严格执行技术标准和数据规范,规范平台的基础架构,坚持三台分离。强化公共服务平台的基础功能,实现“三强化、三统一、三全程”,即强化服务、强化共享、强化安全;统一主体库、统一服务门户、统一档案管理;全程无纸化、全程不见面、全程可追溯。在规范基础功能的前提下,根据新技术发展和业务提升的需要,以简化、节约、透明为原则,优化营商环境,方便交易主体,创新开发新功能。在信息化平台建设中,要高度重视平台的安全。公共资源交易平台是一个权益配置的巨大市场,交易品种多、参与主体多、安全风险点多,是不法分子重点关注的对象。需要建立必要的信息安全管理机制,严格安全检测和认证制度,做好安全预警,防范网络攻击,防止内部泄密,有效降低各类突发不安全事件的发生概率。

 

信息化平台建设是公共资源交易领域一项非常重要的基础工作,各地也在按照有关规定和41号文要求纷纷研究出台进一步规范公共资源交易信息化平台建设的政策,相信经过一段时间的规范和提升,公共资源交易信息化工作会取得良好进展,并促进公共资源交易更加健康发展。

 

 

作者:万长权

作者单位:盐城市公共资源交易中心

 来源:《招标采购管理》