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PPP项目招标采购阶段存在的问题与政策建议

2021-04-28

 

PPP是适应国家治理现代化、加快政府职能转变、提升公共服务质量和效率的一场体制机制变革。近年来PPP模式在我国飞速发展的同时也不可避免地暴露出了许多问题,必须对PPP模式存在的问题进行及时梳理并提出相应的解决建议。本文从实务角度针对PPP项目招标采购阶段存在的问题进行研究,分析其形成的原因及后果,提出相应的对策建议,以期有助于PPP项目的推行。

 

一、PPP项目招标采购的含义

PPP项目招标采购是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同,遵循公开、公平、公正和诚实信用原则,按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后,依法选择社会资本的过程。与传统建设项目中标方只需完成工程建设不同,PPP项目中标社会资本不仅需要完成工程建设,也需要在长达几十年的运营期内对项目持续的运营和维护,接受政府的定期考核及按效付费,在运营期末将项目移交给政府。因此,PPP项目的采购方式、采购程序和监管方式遵循《招标投标法》与《政府采购法》的规定,但一定程度上又区别于传统招标投标和政府采购。

二、PPP项目招标采购过程中存在的问题

(一)招标采购适用法规尚未厘清

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)第二条明确规定,“PPP项目实施机构在项目实施过程中选择合作社会资本适用《政府采购法》”;《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》进一步明确,“PPP实施单位应当根据经批准的实施方案,按照政府采购有关法律制度规定程序选择社会资本”。但《招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》第三条规定,“采取政府和社会资本合作模式的工程建设项目,达到规定规模标准的,选择社会资本方必须进行招标”,即PPP项目的采购应依据《招标投标法》。财政部将PPP项目纳入《政府采购法》的逻辑在于,PPP项目虽然包含工程施工,但是政府方是依据运营期的运营情况和绩效考核结果给社会资本付费,并非对工程施工进行付费。政府方不是在购买建设工程,而是在购买社会资本方提供的公共服务。而国家发改委将PPP项目纳入《招标投标法》的逻辑在于,PPP项目核心是工程建设,是对完整工程项目及其附属服务的采购,在满足项目性质及规模条件情况下,应采用招标选择社会资本。国家部委层面出台的PPP法规相互冲突的现象由来已久,若不能通过顶层设计厘清法规条款之间的逻辑关系及适用范围,在实务层面将难以操作。

(二)参与方对PPP的错误认知

由于PPP理念在中国兴起时间较晚,且受传统观念的影响,项目参与各方对PPP项目的认知仍停留在传统工程项目的运作上,实务中以工程施工为重心或仅仅把PPP作为融资手段。政府方在规划招标投标方案时,关注点集中在建安下浮率、建设工期、融资成本、付费总金额和付款节点等传统指标上,而对运营绩效考核、风险控制和回报机制等PPP核心要素关注甚少,评分指标设置也普遍重建设、轻运营,未能将风险共担和利益共享的理念融入招标采购活动中。而参与PPP项目的社会资本大多数是由施工企业转型而来,普遍缺少前期工程投融资策划及后期项目运营的人才队伍,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,项目投标过程中往往关注PPP项目的施工利润,对如何通过运营产生收益以及能产生多少运营收益却较少关注。

(三)项目评标专家人选不当

招标采购工作成功与否关系着工程建设项目的成败,而评标专家的专业性、权威性、公正性决定着招标投标的公开、公平和公正,决定着评标的结果和质量,因此专家人选选择和专家库建设的重要性不言而喻。但在评标活动中,也常常发现以下一些问题。

 1.专家库专业设置未细化

根据PPP的特征,采购法规要求的财务专家应为工程经济或投融资领域专家,法律专家应为行政法或民法领域专家。但在实务中从专家库里抽取到的财务专家常为会计或财务管理领域专家,抽到的法律专家并未涉猎行政法或民法等相关领域。评标中专家“专业不对口”“外行评审内行”的尴尬局面时有发生。

2.自由裁量权偏大

PPP项目招标文件通常设置涉及不同专业领域且主观性较强的条款,而专家在评标中对非专业领域的主观性条款打分自由裁量权偏大也容易被引导,如工程专家评价融资或法律条款时并非出于专业的考量而是基于主观印象,这并非评标的初衷,也让评标效果大打折扣。

3.行业专家人数不足

由于主管部门限定了评审费用的上限且许多项目评标风险较高,因此部分行业的专家评标意愿不足,入库人数不足,导致端口抽取过程中迟迟抽取不到专家或发现来评标的专家都是老面孔,这给采购活动的保密性和公正性留下不小的隐患。

(四)专业人才综合能力有待提升

与施工招标文件或货物采购文件套用标准模板不同,PPP项目招标代理既需要熟悉“两评一方案”的编制背景,也应根据PPP项目的特征、政府方和融资方的需求编制定制化的采购文件和项目合同,因此在实务中PPP咨询顾问和招标代理常为同一个人,由其作为项目负责人编制两评一方案、采购文件和项目合同,再参与后期合同谈判。因此对于专业人才/项目负责人的综合素质要求很高,需熟悉实施过程中项目投融资、法律法规、工程建设等不同学科的知识,并需将其与招标采购融会贯通。但现在很多项目负责人是由传统招标代理人员转型而来,知识结构老化,知识储备不足,逻辑思维、沟通能力和心理素质难以应对较为复杂且难度较大的PPP项目,所编制的采购文件和项目合同的合规性不足,条款边界不清,前后文逻辑冲突,给项目实施带来很大的隐患。

三、对策及建议

(一)国家层面应厘清PPP项目采购适用法律

上位法缺失、下位法冲突是PPP模式推进过程中的重大障碍。国家层面应尽快出台《政府与社会资本合作法》,厘清PPP项目采购适用法律,避免招标采购实操混乱。现阶段而言,笔者建议用政府采购方式进行PPP项目采购,原因在于PPP项目金额巨大、周期长,通常包含策划、投融资、建设、运营、养护、移交等多个环节,参与方众多,法律关系复杂,需进行多轮协商谈判。根据《招标投标法》,开标后禁止招标投标双方进行实质性的谈判,不能给双方充分的协商和谈判空间。而《政府采购法》可以多种采购方式允许政府和社会资本方就项目合作进行充分的协商和谈判,能最大限度地保护政府和社会资本方的合法权益。其次,2019年12月最高法印发的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)第二条规定,政府与社会资本合作协议发生纠纷,按行政诉讼处理。因此,相对而言,政府采购方式更适合PPP项目的采购工作。

(二)部委层面应推进专业人才队伍建设

将PPP人才队伍建设纳入国家或地方人才发展规划,对PPP人才队伍建设统筹规划。实施高端紧缺PPP人才培养计划,瞄准高端人才总量不足的先天缺陷,多举措提升专业人员数量,针对PPP人才结构中的薄弱环节,多渠道锻炼人才队伍。行业主管部门可建立PPP专业人才资格认证制度,培养致力于PPP事业的专业人才,推进PPP行业标准的建立,使其与国际接轨;各大高校可以调整优化学科、课程及专业结构,开展PPP学历和学位教育;代理机构可以选拔业务功底好、发展潜力大的业务骨干进行重点培养,以项目实操培养经验,以专家授课提升知识储备,以部门协作提高专业技能,以廉洁教育增强职业道德,通过完善的内部培养和外部人才引进机制,实现完备的PPP人才梯队。

(三)地方政府层面应加强专家库建设和专家管理

应加强各省市统一专家库的建设工作,对评标专家专业分类实行全国统一编码。省级专家库在保证分类体系和专业代码统一的前提下,可使用《公共资源交易评标专家专业分类标准》(发改法规〔2018〕316号)中设定的相关专业,同时考虑实际情况,对专家库的专业分类标准进一步补充和细化,优化分类体系层级,补充与PPP项目实施专项分类。在此基础上,积极与周边省份综合性评标专家库联网,整合专家资源,推动实现专家资源及专家信用信息互联共享。

加大专家入库的审核和管理工作。除考察从业年限和技术职称等硬性条件外,加强工作业绩和个人信用的审核。可探索以同业盲审的方式强化专家入库资格审核。建立专家库动态调整机制,对不能适应项目评审或存在职业道德问题的专家及时清退。建立PPP评标专家履职责任的激励和奖罚机制,提高专家评审福利待遇,吸引专业人才入库。定期对入库专家进行专项培训,提升专家业务水平。

(四)企业层面应加快战略转型升级,拓展业务价值链

近年来,招标采购的三项资质在简政放权的理念指导下逐一取消,服务收费实行市场化机制,长期以来靠资质为门槛、政府指导价为保护的行业壁垒已被打破,加上公共资源交易平台不断整合,电子招标投标在各地迅速发展,传统的以程序型为主的招标采购代理机构必将面临转型的局面,PPP无疑是一次转型升级的契机。其次,PPP的特点决定了将以跨学科、多专业合作方式完成PPP项目招标采购工作。因此,应以PPP为契机鼓励代理机构做大做强,通过对标国内外顶尖机构,以兼并重组和战略合作为抓手,从单一的代理业务拓展至深度融合设计、咨询、监理、造价、项目管理、招标投标、法律咨询和财务咨询等价值链上业务,从传统的招标采购代理机构发展成为一个资质完备、学科齐全、人员完整、专业突出的综合性机构,提升公司品牌价值,提高抵抗风险能力。

四、结语

PPP是适应国家治理现代化、加快政府职能转变和提高公共产品与服务领域供给效率的一场体制机制变革。但新生事物在其发展壮大过程中,必然会出现各种各样的问题,这是事物发展的一般规律,需要我们用发展的眼光看待问题。在PPP招标采购阶段凸显的矛盾,我们可在现行法律框架下将法律法规与项目实践需要有机结合起来,推进切实有效的制度改革和流程优化,推行适合我国国情的PPP项目采购,为推动PPP项目良性发展提供坚实的保障。

 

作者:李    曦

作者单位:福建省招标采购集团有限公司

来源:《招标采购管理》