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基于多案例比较的国外土地招标出让研究

2021-04-06

 

为更好地实现土地出让的综合效益,文章通过文献调查法、案例分析法和比较研究法,对新加坡、美国、日本3个国家的4个土地招标出让案例进行了分析。研究表明,虽然各地因其独特的资源禀赋和文化传统形成了不同的土地产权制度和土地招标出让模式,但政府土地出让始终体现着看得见与看不见的“两只手”的作用。同时,案例地区的土地招标交易平台与招标评标方法日趋规范专业,招标条件与指标体系凸显地域文化特点,从拥有“大政府”行政主导的新加坡到“小政府”市场主导的美国、日本,土地招标出让都体现着全链条监管监督的理念,这些对我国土地乃至自然资源资产交易市场建设具有启发借鉴意义。

 

一、引言

改革开放以来,我国形成了以“招拍挂”为主的土地出让制度,但“价高者得”的配置方式日渐受到诟病,而如何实现社会效益、经济效益和生态效益的平衡发展仍有待探索。“招拍挂”中的招标出让方法能综合设置指标,具有实现综合效益的机制基础,因此探讨分析国外土地招标出让制度及案例,对我国土地乃至自然资源资产交易具有重要借鉴意义。

本文根据样本多样性与可参考性的选择标准,选取新加坡和美国的旧金山、日本的东京作为案例对象,其各具特色的土地制度与出让流程,值得业界深入研究。

二、新加坡土地招标出让案例分析

(一)新加坡土地制度概况

新加坡土地所有制由公有制和私有制两种形式构成,其中土地公有制占据主导地位,近九成的土地归国家所有,因此政府在土地配置上具有绝对权威地位。新加坡规范土地出让的法律法规主要包括《国家土地法》《土地管理局法案》《住房与发展法案》《土地产权法案》和《工业用地电子投标条款和条件》等。

1.土地管理机构与出让方式

新加坡土地管理局(SLA)是新加坡最大的公有土地管理者和持有者,土地出让本质是出让有期限的土地使用权,年限从10年到99年不等。除了无偿划拨公用设施用地外,对于大型建设用地,如裕廊工业区管理局(JTC)的工业用地、建屋发展局的公共住屋用地、市区重建局(URA)的城市重建用地等,往往采用有偿方式,由SLA将土地直接卖给这些法定机构,然后再由其出售给最终用地者,即土地“二次出让”。其余土地则通过招标、拍卖方式直接出让给市场主体。

2.土地出让原则与流程

新加坡土地招标时一般遵循三个原则:一是以现有市价出让,二是标价必须在评估价之上,三是首席估价官具有自主权。

土地出让程序从政府卖地计划开始,政府每六个月制定和宣布一次政府卖地计划。政府卖地计划方案包括列入已确认和储备名单(Reserve List)(储备名单上的地块不会立即发布招标,而是可供申请。当开发商议价达到政府可接受的最低价格时,将提供一个备用名单供招标)的地块,以便在提供发展用地方面具有灵活性。卖地计划内可供出售的土地会在预先确定的日期推出发售,而大部分土地则以招标方式出售。政府网站上会发布招标文件,市场主体可以申请招标土地,政府部门接受投标文件后,进行方案综合评选。评选第一阶段由建筑专业人士组成,第二阶段由URA等政府部门人士组成(见图1)。

(二)Plot 27 TUAS SOUTH LINK 3地块案例分析

1.地块基本信息

Plot 27 TUAS SOUTH LINK 3地块位于Jalan Lam Hua,土地面积5953.3平方米,以招标方式进行出让,土地类型为工业用地(兼商业),使用年限为20年,允许容积率为0.7~1.4,建筑高度为63.5米。地块可从Ayer Rajah高速公路和Pan Island高速公路进入,通勤者可享受大士西延线四个新地铁站的便利(见图2)。作为工业用地,出让机构为JTC,中标人应遵循JTC或SLA确定的条款和条件,并支付相应的费用。

2.招标技术条件

(1)规划参数指标。招标文件对面积、容积率、楼层高度等进行了规定,其中工业部分为主管当局根据《规划法》(第232章)确定的用途。建筑最大开发高度不应超过63.5米,楼顶上的所有固定装置/结构(如天线、电梯机房、起重机、避雷针、水箱等)也受上述高度限制。在施工阶段,所有高大的施工机械和临时结构(如起重机、打桩机等)须遵守相同的高度限制。投标人应聘请测量员对附近烟囱进行勘测,如果受附近烟囱影响,建筑最大高度可能低于63.5米。开发工作应得到JTC和相关部门的批准。不得用于第三方仓储、物流和配送中心。工业用地总量和楼层高度控制都应遵守主管当局发布的《发展控制指南》和《规划法》(第232章)。

(2)发展控制指标。中标人应遵守《开发控制指南》《污染控制指南》及主管当局已经或可能不时发布的指南。

(3)停车场建设指标。中标人应根据最新的《停车场规则》或其法定修改和重新颁布的要求提供停车位。

(4)车辆进出接入地建设指标。该地块的拟议永久性接入点应取自Tuas South Link 3。不得从Tuas South Avenue 16或Tuas South Avenue 7上永久直接进入。入口/出口位置应与道路对面的未来通道错开至少30米。具体位置和接入点数量应符合陆路运输管理局(LTA)的要求和批准。中标人必须采取必要措施确保交通安全(不限于设置交通标志)。鼓励中标人在交通高峰时段减少施工交通量。

(5)施工质量评价指标。根据新加坡施工质量评估体系(CONQUAS),中标人应向建筑和施工管理局(BCA)提交拟开发的建筑工程施工质量评估报告。中标人应遵守BCA的规范要求,并应支付用于评估施工质量的相应费用。

(6)工期与费用。项目完成周期为60个月。JTC保留拒绝最高投标价格或任何投标或其任何部分的权利。中标人应分期支付投标地价,首期是中标之日起28天内支付25%投标价(减去投标保证金)和消费税(GST),二期是75%投标价和消费税。

3.招标结果

该招标2018年9月25日启动,2018年11月20日结束,共收到4份投标书(见表1),有两个最高出价。为此进行了投票定标,最后中标者为L.S. Construction Pte Ltd。

三、美国旧金山土地招标出让案例分析

(一)美国土地制度概况

美国实行土地私有制,土地所有权一般归私人、联邦政府或州及地方政府所有,私人所有占比近六成。美国与土地出让相关的政策法规主要包括《美国联邦土地政策与管理法》《房地产处置现场评估手册》《土地交易手册》和《公共法106-248》等。

1.土地管理机构

虽然美国在内政部设立了土地管理局,主要负责管理联邦政府土地,并对州和私人土地进行协调,但因为美国是分权制国家,各地具体的土地管理还是由地方政府部门负责,过程中也会有半官方性质的地方政府联合组织或民间协会参与咨询。

2.土地出让原则与流程

美国土地出让让渡了土地所有权,所以一般无使用年限限制。根据《美国联邦土地政策与管理法》,政府部门出售公共土地须按照由内政部部长订立的竞投程序进行。出售公共土地的价格不得低于内政部部长确定的公平市场价。内政部部长应根据土地适宜性和开发需要,确定出售的公有土地的面积。在招标投标时,内政部部长一般应在收到要约之日起30天内,以书面的形式表明接受或者拒绝所收到的购地要约,而要约人中途可以撤回。内政部部长裁定要约不符合土地出让权益时,可以终止出让。

旧金山湾区位于美国西海岸加利福尼亚州北部,旧金山湾委员会在湾区2040规划(Plan Bay Area 2040)中指出,土地利用主要考虑住房和经济增长两个原则。

(二)巴尔博亚水库建设项目分析

1.地块基本信息

巴尔博亚水库(The Balboa Reservoir Site)项目供地方式为招标出让。地块位于旧金山海洋城市学院,东面是校园,北面是里奥丹高中,西面是韦斯特伍德公园附近,南面是阿瓦隆海洋大道公寓(见图3),是该市在旧金山公共事业管理处(SFPUC)管辖下的大约17英亩的地块(其中旧金山海洋城市学院提供10.4英亩土地,而SFPUC提供剩余土地)。

该地块目前是P区,即公共用地,是为政府机构所有并用于政府目的的土地。该地块出让用途为建设保障性住房,要求在25英尺至65英尺高的建筑物中提供混合收入住房(Mixed-income housing),住房可以是租赁和出售的组合,并至少有4英亩的开放空间。主要目标是根据城市公共住房用地计划,最大限度地为中低等收入人群提供住房保障,同时加强周围社区建设。

2.招标方法与指标体系

在招标方法上,融合了两段招标与谈判招标两种方法。首先是资质申请(RFQ),在评估小组审查资质申请文件后,邀请合格的受访者提交投标申请书(RFP)。其后含多份方案的征求建议书将提交给社区利益相关者征求公众意见,然后由评估小组进行评估,准中标人还需与政府进行独家谈判。

资质申请旨在根据成熟的经验、雄厚的财务能力和匹配的理念来确定合格的潜在开发商(见表2)。资质申请不包括购买价格或其他交易条款,这些将通过后续的投标申请书和谈判来解决,因此最终协商交易条款可能与开始提交的申请书有所不同,但最终谈判交易条款中的价格必须达到或超过最低购买价格。

3.投标要求与监管

(1)开发需求。创建一个混合收入住房项目,使中低等收入家庭的保障性住房比例最大化,至少50%的住房单元可让这一人群永久负担得起。竞得人需开发社区网站,以提高社区生活质量和社区人员在周围地区生活、工作、学习和访问的机会。在出售该地块时,SFPUC要求保留一块80英尺宽的土地,其中包含位于该地块南部边界的管道通行权。

(2)财务要求。开发商应证明其有能力保障权益、获得融资和建设改善,并确保开放空间和公共区域的持续维护。在环境审查程序之前,开发商必须完成一份财政可行性报告,并提交1万美元的保证金。

(3)申请者资质。申请者可以是单一主体,也可以是联合体(包括营利性或非营利性组织)。评估小组将根据团队整体实力来进行评估。在正式提交投标申请书之前,在核心人员保持不变的情况下,团队成员可以有变动。

(4)政府监管。主要由SFPUC、旧金山经济和劳动力发展办公室(OEWD)和旧金山规划部门合作监管。其中SFPUC主导土地交易条款的谈判和参与项目设计讨论,以确保项目最终符合SFPUC的政策目标;OEWD在社区发展条款谈判和发展计划进程中提出建议及进行协调,以确保项目符合其实践和政策目标,并推进项目的监管审批流程;规划部门则持续对地块规划、建筑体量、设计指南等提出监管指导。

(5)公众参与。自2014年10月旧金山市政府宣布巴尔博亚水库为住宅用地以来,市政府工作人员已组织及参加了30多次公众会议。社区咨询委员会(CAC)作为社区反馈的主要代表,由7名经市长和主管任命的成员和2名当地社区协会代表组成,CAC定期召开会议,为更广泛的民众提供发表意见的机会。地块最终由太平洋联盟发展公司等组成的联合体竞得。

(三)菲尔莫尔遗产中心项目分析

1.地块基本信息

菲尔莫尔遗产中心(Fillmore Heritage Center,Block 0732,Lots 032 & 033)是旧金山西部重建计划的一个项目,它是一个多用途设施(包括商业地块和车库地块),目标是振兴商业走廊和保护社区文化遗产。该项目出让方式为招标出让。社区基础设施和投资办公室(OCII)作为旧金山重建局(SFRA)的继承机构,目前拥有该商业地块和车库地块。加利福尼亚州法律要求OCII根据该州财政部批准的长期物业管理计划(PMP)出让物业。

该项目由位于菲尔莫尔街1300-1320-1330号的混合用途建筑的商业部分和相邻的地下停车场组成(见图4)。商业地块在一楼约有50000平方英尺的商业空间,包括:①一个28000平方英尺的餐厅/娱乐场所,目前已空置;②一个6300平方英尺的餐厅/酒廊,目前正在运营中,现有租赁将随该地块出售转让给最终竞得人;③走廊、展厅和公共区域,包括作为车库行人入口的大堂区域。车库地块(地块0732,地块032)占地约50000平方英尺,位于菲尔莫尔遗产中心地下,最多可容纳160辆汽车。车库向公众开放,由帝国停车场(美国)有限责任公司运营,具备齐全的批准和许可证,并且经营协议将随地块出售转让给最终竞得人。

2.招标方法与指标体系

在招标方法上,政府委托投标申请书(RFP)审查小组对投标书进行评分,所有符合最低资格要求的提案将由审查小组进行面谈,然后审查小组将推荐一名最终人选,由政府与之签订合同。其中,审查小组使用评分表审查投标人的提案,指标体系突出了对社区福利能力的重视(见表3)。

3.投标要求

(1)开发需求。商业地块的重建目的是振兴社区和创造就业机会,车库地块则需按长期物业管理计划(PMP)的要求继续为公众服务。该区域为传统的多种族混合居住社区,被誉为“西方的哈莱姆”,开发设计应充分考虑社区融合因素。

(2)财务要求。政府设置了最低投标价格,不考虑低于650万美元的投标书(该房地产于2015年夏季估价超过1100万美元)。报价将是选择标准的一部分,但不是方案审查的唯一决定因素。中标金额将在财产转让时全额支付给政府。

四、日本东京土地招标出让案例分析

(一)日本土地制度概况

日本实行土地私有制,土地大部分为个人及法人所有,少部分为国有或者公有,公共房地产(PRE)即是指国家或地方政府拥有的房地产。日本土地出让法规包括《国土综合开发法》《国土利用计划法》和《土地交易指南》等。

1.土地管理机构

日本中央机关除了国土交通省主管不动产业、城市改造、土地征用等领域以外,内阁府金融厅、总务省、法务省、财务省等也负责土地其他方面的管理和政策制定。而各地的国有或公有土地出售则由拥有土地所有权的相应政府部门主导。

2.土地招标出让流程

日本土地公开招标的特色在于设有投标预告环节。在公告之前,筛选委员会将提前举行会议决定招标方法和审查标准,其后发布投标预告。投标预告的方法没有统一规定,有的只张贴或发布到相应机构的公告牌或者网页上。意向人需首先通过公告中提供的途径获得投标手册和其他材料(图纸等),并按其程序提交投标申请资格确认文件。其后,筛选委员会组织专家审查申请文件以确认其参加投标资格,被拒绝参与竞标的供应商可以提出异议。日本以前在举行招标前还会组织申请者召开现场简报会,后来为防投标被操纵而取消。经筛选的申请人应在投标截止日期前通过邮件提交投标书,如开标时分数相同,则通过抽签确定中标者。

(二)东京都涩谷区本町一丁目33-001地块及地上建筑物分析

1.地块基本信息

东京都涩谷区本町一丁目33-001地块及地上建筑物出让前由日本国家公务员共济组合联合会所有。土地与房屋出让方式为一般竞争性公开招标,投标日期为2019年4月26日。出让土地用途为一类住宅,建筑覆盖率为60%,容积率为300%,总建筑面积为1140.57平方米(建筑占地约33平方米),建筑为一层钢筋混凝土框架结构,建筑时期为昭和59年(1984年)5月。出让前空置,有耐震诊断记录,但有漏水记录,其施工公司为株式会社奥村组东京支店,管理公司为株式会社,管理机构为第1管理工会,管理费为8440日元/月,修缮公积金为780日元/月,共计15920日元/月。

2.投标要点

联合会在当地公告牌及官网上发布招标预告,其后向符合要求的申请投标者发放投标文件(有委托招标代理机构时由代理机构发放),投标者必须在投标前缴纳占投标金额5%以上的投标保证金。须提交的文件包括:①投标参加申请表;②承诺书;③转移申请表;④投标保证金提交;⑤关于支付投标保证金的说明;⑥投标文件;⑦投标说明;⑧授权书;⑨土地买卖合同(草案);⑩财产文件(包括图纸)。

投标后,投标人不能更换或撤销投标书。投标截止日期后,在投标人面前开标,最高价者为中标人。如果有2个以上的投标者出价相同,则进行抽签决定中标者,并应让与该投标事务无关的联合会职员抽签。中标决定之日起30天内签订买卖合同,所有权转移。

3.招标要求

联合会仅公布地块名称、面积、使用分区编定,招标出售条件也仅做简单陈述,详细信息要通过投标资格预审后方能获取。

五、国外土地招标出让比较与借鉴

(一)政府土地出让始终体现“两只手”的作用

3个国家4个案例,虽然呈现了4种不同类型的土地招标出让情况,分别有工业用地、政策性住房用地(保障性住房)、商业用地(城市重建)和带建筑物的住宅用地,但这4个案例均反映了无论在何种土地制度下,土地出让都始终是在政府调控框架下,采取市场化手段,通过“看得见的手”和“看不见的手”来共同实现资源配置。

土地出让一般被定义为一级市场,土地公有制下一级市场是土地所有权与土地使用权的关系(如新加坡),而在土地私有制下则是土地所有权的转移(如美国和日本),其共同点为出让方是政府。政府为了履行其经济建设、公共服务等职能,通过设置土地出让条件等对城市发展进行引导和管理,针对每一地块,对土地开发方式、绿化道路、污水处理等方面提出具体的要求,并且强调始终保留拒绝最高价或终止招标的权利,所以无论是如新加坡中央级别的SLA,还是美国、日本的地方基层政府,均通过“看得见的手”调配土地供给。

在案例区域,招标是政府出让土地的主要方式,且出让原则中新加坡和美国的明文规定均有共性,就是强调市场化配置,在既有产权体系下通过竞争性的市场机制达到价格揭示其市场价值的目的,而且案例中的招标结果都体现了综合条件基础上的“价高者得”,是政府调控与市场竞争的有机结合。

从国际经验来看,从一开始注重价格机制发挥作用到兼顾社会多因素综合评价的转变,正适应了不同社会发展阶段的要求。随着社会的进步,更为丰富和复杂的发展诉求需要被纳入资源出让的环节加以考虑,这是如何运用好“两只手”的关键,也是我国全民所有自然资源资产有偿使用制度改革持续进行所需要深入探讨的。

(二)交易平台与招标评标方法日趋规范专业

案例地区的土地招标出让交易平台主要由线上公示与线下评标两部分组成。线上公示是指政府部门在其网站上公示土地招标出让信息,一般包含土地的位置、类型、底价等内容。此外,如日本东京的案例,网站还可接受报名资格审查,全天受理。线上平台呈现出相对集中与分散的特点,如新加坡市区重建局土地出让系统(URA SPACE)、新加坡JTC工业用地出让系统就是全国性的分类系统,在地域上相对集中,但在领域上则区分类别。又如美国旧金山并没有集中性的平台,只是各地政府通过自己区域性的网站操作。再如日本原来也没有全国性土地出让系统,买主只能逐个访问地方政府官网,且各网站公告内容和方式各有不同,土地出让信息夹杂在各类政务信息中,历史信息还会经常性删除,导致不易检索和回溯。为此,日本国土交通省于2019年前后建设了公有不动产门户网站,用于收集和协调来自全日本558个市政当局和地方政府的大量待售土地、公开招标不动产新信息等。

在线下评标方面,4个案例体现了竞争性招标(新加坡)、谈判招标(旧金山)、两段招标(东京)等3种招标方法,同时也体现了单因素评议法(新加坡)、综合评标法(旧金山)、投票定标法(新加坡)、抽签定标法(东京)等多种评标方法。其中值得分析的有两点:一是东京案例采用的两段招标法,政府先通过土地利用开发限制条件筛选竞标方,再对入围者通过竞价的方式来定标,其优点是各方利益均得以平衡,缺点是要进行多轮听证会,周期长且成本较高。二是美国旧金山案例的综合评标,从纯粹的“价高者得”到综合评价的“适者得地”。

虽然各地招标程序不尽相同,但交易平台与招标评标方法均日趋规范专业。不过也有例外,如日本还可能存在“××学园地价门”这类起初不公开交易价格的情况。

此外,作为招标出让的补充,各地还涌现出提案竞赛类的土地出让方法,当达不到政府出让目的时,会宣布竞赛竞标失败,出让终止。

我国土地乃至自然资源资产交易可借鉴案例中的相对集中平台建设(如粤港澳大湾区自然资源资产交易平台)与运用多种招标方式,创新综合评标法、提案竞赛法的应用,从而缓解土地出让中唯经济利益论的现象,提升综合效益。

(三)招标条件与指标体系凸显地域文化特点

为保证土地利用不偏离既定目标,案例地区土地出让时设置了完整且具体的招标条件。招标条件一般通过召开专家会议和听证会确定,内容包括地块基础条件、规划条件和技术条件,还会考察投标人的开发实力,如企业纳税额、资质、信誉等。根据用地目的的不同,可包括案例中涉及的公共通道、垃圾箱中心、停车场的建设标准;根据地域文化的特点,可包括案例中涉及的公共开放空间、房价(房租)、就业、社区建设等的要求。此外,不一定只是空地出让,也可以是公有低效利用地,如菲尔莫尔遗产中心项目和东京的案例都是带地上建筑物出让的。

美国旧金山案例使用了综合评标法,指标体系能更鲜明地体现地域文化的特点。巴尔博亚水库项目中,指标体系强调了三方面的能力:一是强调与公共机构合作的能力,紧扣其政策性住房的性质,开发商必须要在公共效益与开发商目标间找到平衡。二是独立深化了对发展理念的要求,要求和社区发展具有一致性,要有解决社区问题的能力。三是要开发社区网站,不仅为低收入群体提供生活硬件——住所,更要建设精神软件——社区生活圈。对于发展理念等综合要件,还必须经过谈判来确认。菲尔莫尔遗产中心项目中,其核心诉求在于文化融合和经济重振,所以评分要素强调运营商业模式的可行性,以及社区福利的质量、社区激活机会、就业机会(特别是少数民族、妇女的创业就业)等。日本土地出让也会体现地域人口特点,在少龄化社区,政府甚至倒贴钱的负价格出让土地。

在我国土地及自然资源资产出让交易中,也应根据资源利用目标,突出重点,分清主次,合理设置招标条件。自然资源的建设应避免千城一面,因地制宜,从而保持文化的多样性。在这方面综合评标法对于土地以外的自然资源出让有着更为重要的借鉴意义,因为海洋林草等自然资源诸如保护性的考量目标必须放在首位。

(四)理念从“重出让、轻监管”到全链条式治理

无论是何种所有制框架,土地利用都是一个长期的过程,具有极大的外部性,因此从拥有“大政府”行政主导的新加坡到“小政府”市场主导的美国、日本,土地出让都体现着全链条式治理的理念。

一是供地前的法律制度完善。为保障用地政策的落实,以上国家均建立了完善的法律体系,案例中的土地出让流程皆受到严格的法规限制。新加坡还贯彻了由专业机构完成土地出让的理念,依照土地利用类型,分设土地供应机构,如案例中产业用地供应机构为JTC,其等同于产业平台专业运营产业用地,贯彻完成出让前中后的监管事宜。

二是供地中的社会监督。招标过程包含招标预告、出让公告、结果公告等充分披露信息,期间政府部门也会组织听证会,保证公众和相关利益方的参与。特别在综合评标中,如巴尔博亚水库项目经过了几十次的公众会议,政府、社区、公益组织等社团群体都充分发声。通过公众的参与,助力土地利用综合效益的实现。

三是供地后的持续监管。土地出让是一项系统性的工作,出让之后并不意味着目的达成,政府还应跟踪监管土地开发使用情况。如新加坡JTC通过建立企业退出机制,提高了产业用地的节约和集约水平。美国商业用地评价指标中设置了土地产出增长率、用地创税率、税收增长率等经济指标,政府也会对此进行跟踪。在保障性用地上,巴尔博亚水库项目中SFPUC、OEWD等机构持续对项目进行履约监管。

案例所在地区皆属于特大型城市,地少而人多,对土地的集约和节约利用要求高,这点和我国面临的问题类似,因此其全链条的监管监督治理对于我国转变“重出让、轻监管”的“一锤子买卖”观念具有重要的启示和借鉴意义。

 

总而言之,各地有其独特的资源禀赋和文化传统,自然也形成了符合自身的土地产权制度和土地招标出让模式。我国应根据实际情况对境外经验进行分析和借鉴,从而创造性地应用土地招标出让制度,为我国土地乃至自然资源资产交易高质量发展作出新的贡献。

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作者: 林梦笑    于    洋

作者单位: 深圳市土地房产交易中心

来源:《招标采购管理》